Há algo curioso acontecendo no Porto de Santos.
O maior projeto de terminal de contêineres já planejado para o complexo portuário brasileiro não está emperrado por falta de investidor.
Não falta carga.
Não falta navio.
Não falta demanda.
Muito menos interesse empresarial.
O que falta é algo aparentemente mais simples — e, no Brasil regulatório, frequentemente muito mais difícil:
uma regra do jogo que sobreviva ao próprio jogo.
Bem-vindos ao Tecon Santos 10.
Um projeto estimado em cerca de R$ 6,4 bilhões em investimentos, quatro berços de atracação e capacidade suficiente para ampliar em aproximadamente 50% a movimentação de contêineres do Porto de Santos. O próprio Ministério de Portos e Aeroportos já o classificou como o maior projeto de sua carteira de arrendamentos.
É justamente por isso que ninguém quer ficar olhando da arquibancada.
Aqui começa o nosso xadrez.
Só que talvez “xadrez” seja uma palavra educada demais.
Porque há reis, torres, cavalos, interesses econômicos gigantescos e uma quantidade considerável de gente tentando decidir quem poderá chegar perto do tabuleiro.
Todos defendem a concorrência. Que coincidência.
Esse talvez seja o aspecto mais fascinante do Tecon Santos 10.
Praticamente todos os lados afirmam defender a mesma coisa:
concorrência.
Quem deseja restringir a participação dos atuais operadores diz defender a concorrência.
Quem deseja permitir que eles participem também diz defender a concorrência.
Quem teme a verticalização está preocupado com a concorrência.
Quem considera excessivas as barreiras de entrada igualmente invoca a concorrência.
Se continuarmos assim, em breve a concorrência precisará contratar um advogado para descobrir quem realmente a representa.
A preocupação, entretanto, é legítima.
O mercado de contêineres possui uma característica que torna Santos especialmente sensível: grandes grupos de navegação marítima também possuem interesses em terminais.
Isso é verticalização.
Um armador não controla apenas o navio. Dependendo da estrutura societária, pode participar também da infraestrutura que recebe o navio.
A questão regulatória passa então a ser evidente:
o que aconteceria se um grupo já relevante no mercado marítimo e terminalista conquistasse também o maior novo terminal de contêineres do Porto de Santos?
O próprio TCU reconheceu preocupações relacionadas aos efeitos concorrenciais da verticalização envolvendo armadores proprietários de terminais e o futuro Tecon Santos 10.
A ANTAQ também produziu extensa análise concorrencial sobre o projeto, justamente porque essa não é uma discussão teórica.
Então surgiu o leilão em duas fases
A solução encontrada foi quase salomônica.
Na primeira fase, determinados grupos que já possuem presença relevante no Porto de Santos ficam impedidos de disputar.
Se ninguém vencer nessa etapa, abre-se uma segunda rodada na qual esses agentes podem entrar.
Traduzindo para o português portuário:
primeiro jogam os novos. Se não resolver, chamam os gigantes.
O TCU acabou preservando a autonomia regulatória da ANTAQ e admitindo o modelo bifásico, acompanhado de recomendações concorrenciais mais rigorosas.
Parece simples.
Não é.
Porque toda barreira criada para impedir concentração econômica também produz outra consequência:
reduz o universo de competidores.
E chegamos ao paradoxo do Tecon Santos 10.
Para aumentar a concorrência futura, talvez seja necessário restringir a concorrência presente no próprio leilão.
Leia novamente.
É exatamente isso.
O tabuleiro dos lobos
Aqui precisamos fazer uma distinção importante.
Não é possível afirmar, sem evidências, que cada decisão de TCU, ANTAQ, Ministério ou Casa Civil seja produto de “lobistas”.
Lobby institucional e defesa de interesses fazem parte das grandes discussões econômicas. Outra coisa completamente diferente seria atribuir decisões públicas específicas a grupos privados sem documentação.
Mas podemos falar tranquilamente em interesses.
E eles são enormes.
Armadores querem previsibilidade.
Operadores querem mercado.
Investidores querem retorno.
Usuários querem preço e serviço.
Governo quer investimento.
Autoridade portuária quer capacidade.
ANTAQ precisa preservar competição.
TCU precisa impedir que o desenho produza ilegalidades ou riscos econômicos relevantes.
E o dono da carga?
Bem...
O dono da carga provavelmente só gostaria que seu contêiner chegasse ao navio sem precisar fazer doutorado em regulação portuária.
ANTAQ: cuidado com a verticalização
A posição regulatória tem uma lógica bastante compreensível.
Um terminal desse tamanho nas mãos de um grupo já verticalizado poderia alterar profundamente a estrutura competitiva do Porto de Santos.
Documentos submetidos ao processo regulatório apontaram preocupações justamente com concentração nos mercados de transporte marítimo regular e movimentação portuária de contêineres, além do risco de direcionamento de cargas para terminais ligados aos próprios grupos econômicos.
Portanto, limitar determinados participantes não nasceu de uma conversa de corredor.
Existe fundamentação econômica.
Mas existe também o outro lado.
Quanto mais restritivo for o edital, menor poderá ser o número de participantes capazes de assumir um investimento bilionário dessa escala.
E então a pergunta muda:
em que momento uma proteção contra concentração começa a produzir uma restrição excessiva à competição pelo próprio ativo?
Essa é uma das perguntas de bilhões de reais do Tecon Santos 10.
TCU: o árbitro que também redesenha o campo
O Tribunal de Contas da União tornou-se personagem central.
E aqui cabe outra correção importante ao debate.
O TCU não decidiu simplesmente substituir um arrendamento por uma concessão.
O projeto continua oficialmente apresentado pela ANTAQ como arrendamento da instalação portuária denominada Tecon Santos 10.
O tribunal entrou principalmente no controle da modelagem, das premissas concorrenciais, da segurança econômica e das obrigações do projeto.
Entre as mudanças incorporadas após sua análise está a definição de outorga mínima e a obrigação de implantação de um pátio ferroviário interno com capacidade mínima de escoamento de 900 TEU por dia.
Ou seja:
não é uma discussão sem consequência física.
O xadrez regulatório muda trilho, pátio, investimento, competição e dinheiro.
E cada movimento custa tempo
Aqui está a parte menos sofisticada de toda essa história.
Enquanto Brasília discute qual será o desenho perfeito do terminal, o Porto de Santos continua funcionando no mundo real.
Contêiner não lê acórdão.
Navio não espera consulta pública terminar por gentileza institucional.
Exportador não suspende contrato porque surgiu uma nova nota técnica.
A carga continua chegando.
E Santos continua crescendo.
O problema é que grandes projetos de infraestrutura precisam passar por uma longa cadeia de estudos, agência reguladora, ministério, controle externo, ajustes, edital e mercado.
Quando uma premissa estrutural muda, documentos precisam ser revistos.
A segurança jurídica exige cuidado.
Mas cuidado também custa tempo.
E infraestrutura atrasada cobra juros — mesmo quando ninguém chama esses juros de juros.
Eles aparecem na forma de congestionamento.
Espera.
Demurrage.
Custo logístico.
Menor produtividade.
Perda de janela.
Pressão sobre pátios.
E, no final da cadeia, preço.
O terminal perfeito que nunca fica pronto
Talvez esse seja o maior risco do Tecon Santos 10.
Não construir um terminal ruim.
Mas gastar tanto tempo tentando desenhar o terminal regulatoriamente perfeito que, quando ele finalmente estiver operacional, Santos já precise do Tecon Santos 11.
Existe uma diferença importante entre prudência regulatória e paralisia regulatória.
A primeira protege o mercado.
A segunda protege apenas o processo.
E infraestrutura não existe para servir ao processo.
O processo existe para entregar infraestrutura.
R$ 6,4 bilhões esperando uma definição
O tamanho do projeto ajuda a entender por que a disputa é tão intensa.
Estamos falando de aproximadamente R$ 6,4 bilhões em investimentos, quatro novos berços e um terminal capaz de mudar a escala da operação de contêineres no maior porto da América Latina.
Não é apenas mais um arrendamento.
Quem operar essa área terá posição estratégica durante décadas.
Portanto, seria ingenuidade imaginar que empresas, armadores, operadores, associações, usuários e investidores assistiriam silenciosamente à elaboração das regras.
Todos tentarão defender seus interesses.
Isso é esperado.
O problema começa quando o Estado deixa de conseguir transformar esses interesses conflitantes em uma decisão.
O verdadeiro xadrez
Talvez não exista um vilão nessa história.
E isso torna tudo mais interessante.
A ANTAQ pode estar correta ao temer concentração.
O TCU pode estar correto ao exigir segurança concorrencial e econômica.
O Ministério pode estar correto ao querer destravar rapidamente o investimento.
Operadores existentes podem estar corretos ao questionar barreiras que os impedem de competir.
Novos investidores podem estar corretos ao dizer que disputar contra grupos verticalizados não significa começar a partida em condições iguais.
E o usuário do porto está certamente correto ao perguntar:
quando começa a obra?
Esse é o verdadeiro xadrez do Tecon Santos 10.
Não há apenas peças brancas e pretas.
Há dezenas de tons de cinza.
No final, alguém paga a conta
Existe, porém, um personagem que raramente aparece nas fotografias das audiências públicas.
Ele não participa das reuniões em Brasília.
Não escreve nota técnica.
Não apresenta manifestação ao tribunal.
Não contrata escritório para defender tese regulatória.
É o consumidor.
Porque todo custo adicional da cadeia logística procura algum lugar para pousar.
Se o navio espera, alguém paga.
Se o contêiner demora, alguém paga.
Se falta capacidade, alguém paga.
Se a operação perde produtividade, alguém paga.
E, quase sempre, depois de atravessar transportadores, terminais, armadores, importadores e exportadores, parte dessa conta termina no preço de alguma coisa.
Xeque-mate ou apenas mais uma rodada?
O Tecon Santos 10 deveria representar uma resposta ao crescimento do Porto de Santos.
Por enquanto, tornou-se também uma aula sobre como o Brasil toma decisões de infraestrutura.
Temos demanda.
Temos investidores.
Temos projeto.
Temos carga.
Temos porto.
Temos estudos.
Temos agência.
Temos ministério.
Temos tribunal.
Temos pareceres.
Temos audiências.
E temos até consenso de que precisamos aumentar a capacidade.
Falta apenas uma pequena coisa:
começar.
Talvez o maior adversário do Tecon Santos 10 não seja a verticalização.
Nem os armadores.
Nem os operadores independentes.
Nem a ANTAQ.
Nem o TCU.
Talvez seja a incapacidade brasileira de decidir onde termina a proteção ao mercado e onde começa a proteção da burocracia contra a própria responsabilidade de decidir.
No xadrez tradicional, vence quem dá o xeque-mate.
No xadrez regulatório brasileiro, às vezes parece vencer quem consegue manter todas as peças no tabuleiro pelo maior tempo possível.
Enquanto isso, no cais, ninguém joga.
O relógio apenas continua correndo.
NOTA DO JORNAL PORTUÁRIO
Este artigo apresenta uma análise crítica sobre o processo regulatório do Tecon Santos 10. O termo “xadrez dos lobos” é utilizado de maneira metafórica para representar a disputa entre diferentes interesses econômicos, institucionais e regulatórios envolvidos no projeto. Não implica acusação de atuação ilícita ou interferência indevida por parte das instituições ou agentes mencionados.
