Não sou nenhum especialista em tributação, mas sei a importância do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) ou, simplesmente, Imposto Sobre Serviços (ISS), tributo atualmente recolhido em nível municipal.
A Reforma Tributária aprovada prevê que o ISS seja incluído gradualmente no escopo do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), até ser totalmente extinto em 2033.
Os municípios têm nesse imposto e no IPTU suas principais arrecadações diretas, o que faz total sentido, pois as atividades e imóveis neles estão localizados. O IPTU não foi incluído na Reforma Tributária, mas o ISS, sim, o que acendeu um perigoso sinal de alerta nas prefeituras de cidades que têm nesse imposto uma de suas principais receitas.
As cidades de Santos e Guarujá estão nesse grupo. Em ambas, as atividades portuárias e correlatas representam cerca de dois terços de sua arrecadação de ISS.
Há tempos existia uma discussão sobre onde seria cobrado o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), se na origem ou no destino. Porém, essa dúvida não existe no caso de ISS.
O que mais preocupa na forma como o tema é abordado na Reforma Tributária é como será feita a destinação dos recursos do IBS.
A Reforma Tributária prevê que o repasse e a gestão dos valores arrecadados ficarão sob a responsabilidade do Comitê Gestor do IBS, órgão federativo composto por 54 representantes, sendo 27 de cada estado e 27 de municípios. Sua atuação pressupõe que atue com independência técnica e administrativa para coordenar a arrecadação, uniformizar regras de fiscalização e distribuir os recursos do novo IBS entre estados e municípios.
Trata-se de uma centralização preocupante, na medida em que os municípios que mais arrecadam ISS podem ser significativamente prejudicados. Além disso, ela tende a implicar nova e talvez mais complexa burocracia, além de potencializar judicializações. Isso sem falar que a carga tributária continuará sendo praticamente a mesma para quem produz e consome: uma das maiores do mundo.
Distribuir os recursos do ICMS por 26 estados e Distrito Federal pode solucionar, em parte, a questão da “guerra fiscal” entre unidades da federação, mas isso não faz sentido no caso do ISS.
Nesse caso, há risco de que a independência técnica e administrativa idealizada – desnecessária, pois os municípios sabem fazer isso de forma descentralizada – seja contaminada por parcialidade de sua constituição de momento. A distribuição do ISS poderia se transformar numa espécie de “Robin Hood”, tirando dos municípios que arrecadam mais para destinar aos que arrecadam menos. A diferença é que o herói britânico tirava dos ricos o que eles tributavam dos pobres, devolvendo a quem efetivamente produzia, de fato.
A centralização de gestão proposta pode ser bela, no papel e no discurso do pacto federativo, mas é injusta, na realidade!
Os municípios que mais arrecadam ISS normalmente são os mais populosos e, por conta disso, dispõem de uma ampla rede de prestação de serviços públicos, sobretudo nas áreas de saúde, educação e assistência social, atendendo populações de outras cidades.
Os 54 membros, sendo 27 de municípios, serão totalmente imparciais e justos ao definir a distribuição de recursos do ISS para os 5.570 existentes no país. É importante lembrar que alguns desses municípios sequer deveriam existir, por dependerem quase que exclusivamente de recursos externos e emendas parlamentares para manterem suas estruturas administrativas e os membros de seus poderes constituídos?
Os “royalties” de petróleo, energia e água não foram incluídos na Reforma Tributária. Isso se deveu ao fato de não serem considerados tributos, mas “compensações financeiras não tributáveis”, conforme definido pelo STF.
Ao menos desde 2004 existem PECs ou PLs que propõem compensações similares para municípios portuários.
O PL 733/2025 inclui proposta similar, mas ao preço de municípios portuários perderem autonomia sobre a legislação de uso e ocupação do solo em áreas de poligonais de portos organizados. Segundo o PL, a definição dessas áreas seria prerrogativa exclusiva da União. Como tal, elas constituiriam o equivalente a territórios federais, o que seria inconstitucional. Enfim, essa é uma discussão que ainda não está clara no âmbito do
Congresso Nacional. Além disso, o arcabouço legal do Brasil é tão confuso que dá margem a interpretações diversas, ou seja, o atual cenário de instabilidade jurídica.
No caso dos municípios portuários, a arrecadação de ISS tende a ser de extrema relevância orçamentária, como já mencionado. A redução dos recursos efetivamente destinados aos municípios portuários poderá ter impactos dramáticos em sua eficiência e sustentabilidade. Isso vale para outros municípios cuja arrecadação de INSS é relevante.
A perda do controle do ISS também terá consequências significativas no potencial de atrair novas atividades econômicas pelos municípios, pois uma eventual redução de alíquota ou isenção temporária desse tributo poderá perder efeito. Os municípios terão apenas o IPTU como instrumento de negociação autônoma, nesse escopo.
Como mencionei no início deste texto, não sou especialista em tributação, mas já ouvi de vários conhecedores do assunto que essas preocupações são pertinentes.
Destinar os recursos do ISS à discricionariedade do Comitê Gestor pode resultar na necessidade de uma estrutura administrativa de porte, um custo a mais do que as estruturas já existentes nos estados, Distrito Federal e municípios. No caso do ISS, se, de forma justa, os valores retornarem aos municípios de origem, tratar-se-á apenas de burocracia desnecessária. Caso não seja assim, sempre haverá o risco de distribuição desses recursos mediante critérios subjetivos, inclusive políticos.
Leis podem ser alteradas e, creio, é o caso presente, em que a proposta é de que o INSS permaneça como tributo que seja arrecadado e gerido diretamente pelos municípios, sendo excluído da Reforma Tributária em curso.
