Grandes projetos portuários raramente começam no canteiro de obras. Antes da primeira intervenção física, existem estudos de demanda, avaliações ambientais, definições de acesso, planejamento territorial, modelagens regulatórias e decisões administrativas capazes de determinar não somente a viabilidade do empreendimento, mas também os conflitos que poderão acompanhá-lo durante anos. É justamente nessa fase que muitas das disputas mais relevantes do setor começam a ser construídas.
A Lei nº 12.815/2013 estabeleceu um modelo em que a expansão da infraestrutura portuária depende da articulação entre planejamento, regulação e investimento. Na prática, porém, um novo terminal ou a ampliação de um porto organizado dificilmente envolve apenas a autoridade portuária e o operador interessado. ANTAQ, Ministério de Portos e Aeroportos, órgãos ambientais, municípios, órgãos de controle e agentes econômicos podem participar, em diferentes momentos, do processo decisório.
Quanto maior o empreendimento, maior tende a ser a quantidade de interesses envolvidos. E é nesse ambiente que o planejamento deixa de ser apenas uma etapa administrativa para assumir uma função preventiva. Isso porque muitos dos conflitos que posteriormente chegam ao Poder Judiciário não surgem durante a execução das obras. Eles aparecem antes, em discussões sobre licenciamento ambiental, impactos urbanos, acessos terrestres, delimitação de áreas, estudos técnicos, concorrência ou mesmo sobre a competência das instituições envolvidas.
O caso da ampliação do Porto de São Sebastião é um exemplo importante dessa dinâmica. Em 2015, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região manteve decisão que suspendia a licença emitida pelo Ibama para o Projeto Integrado Porto Cidade. Para que as obras de ampliação pudessem avançar, determinou-se maior detalhamento dos estudos ambientais sobre os impactos relacionados à mobilidade e ao adensamento populacional em municípios do litoral norte paulista. A discussão demonstrava que os efeitos de um empreendimento portuário não terminam nos limites físicos do porto: alcançam acessos, cidades, comunidades e toda a infraestrutura que se organiza ao seu redor.
A judicialização do projeto não se resumiu, entretanto, a uma oposição entre expansão portuária e proteção ambiental. Em outro processo envolvendo o licenciamento da ampliação, o TRF3 enfrentou, entre outros pontos, a discussão sobre a necessidade de análise conjunta do porto, da duplicação da Rodovia dos Tamoios e do Contorno Viário São Sebastião-Caraguatatuba. Naquele julgamento, publicado em 2018, a Corte entendeu que não caberia à Justiça ingressar no mérito administrativo para determinar que esses licenciamentos fossem necessariamente realizados de forma conjunta.
Os dois episódios são particularmente ilustrativos porque revelam as duas faces da judicialização dos grandes projetos. De um lado, o Judiciário pode ser chamado a verificar se estudos, procedimentos e decisões administrativas atenderam às exigências legais. De outro, existe um limite para essa intervenção, especialmente quando a controvérsia ingressa no campo das escolhas técnicas atribuídas à Administração.
É justamente entre esses dois pontos que um planejamento consistente ganha relevância. Planejar não significa eliminar conflitos. Em empreendimentos de grande porte, isso provavelmente seria impossível. Significa antecipar questões previsíveis, produzir estudos tecnicamente consistentes, coordenar instituições e construir decisões suficientemente fundamentadas para que eventuais divergências possam ser enfrentadas sem comprometer desnecessariamente o desenvolvimento do projeto.
Quando essas discussões são postergadas, o custo não aparece apenas no processo judicial. Ele pode surgir na paralisação de obras, na revisão de cronogramas, no aumento dos custos do empreendimento e, principalmente, na incerteza para investidores e operadores. Por isso, talvez seja equivocado enxergar a judicialização apenas como um problema que surge após determinada decisão administrativa. Em muitos casos, o processo judicial é apenas o momento em que conflitos existentes desde a concepção do empreendimento se tornam visíveis.
No setor portuário, essa constatação é especialmente importante. A expansão da capacidade logística brasileira exigirá projetos cada vez mais complexos, integrados às cidades, às redes de transporte e às exigências ambientais. E essa complexidade inevitavelmente aumentará a necessidade de coordenação entre diferentes instituições.
O planejamento não impedirá que grandes projetos sejam questionados. Mas pode fazer uma diferença decisiva na forma como esses questionamentos serão enfrentados. Porque, em infraestrutura, prevenir uma disputa não quer dizer impedir que ela chegue ao Judiciário, mas sim estruturar o projeto para que, se isso acontecer, existam fundamentos técnicos, jurídicos e institucionais capazes de sustentá-lo.
*Paulo Franco é sócio fundador do Franco Advogados e advogado com mais de 20 anos de experiência em contencioso de alta complexidade e estruturação de negócios, com atuação destacada no setor portuário e de infraestrutura.
