Em uma operação portuária, poucas discussões são exclusivamente jurídicas. Uma interpretação regulatória sobre determinada cobrança pode alterar custos, modificar receitas e, em alguns casos, colocar em discussão valores que durante anos fizeram parte da dinâmica econômica de determinado serviço. É por isso que a formação das receitas portuárias exige atenção que vai além da definição de preços. Em um setor intensamente regulado, é preciso compreender não apenas quanto e por quais serviços se cobra, mas também quais são os fundamentos jurídicos e econômicos que sustentam essa cobrança.
A controvérsia envolvendo o Serviço de Segregação e Entrega de Contêineres (SSE), também conhecido como THC2, é um dos exemplos mais representativos dessa realidade. Em linhas gerais, o SSE corresponde a serviços relacionados à movimentação de contêineres de importação pelos terminais portuários primários quando a carga é destinada a recintos alfandegados localizados fora da zona primária. Ao longo dos anos, sua cobrança passou a ser questionada sob diferentes perspectivas, especialmente diante da discussão sobre eventual sobreposição com serviços já remunerados pela THC e sobre seus efeitos concorrenciais sobre os terminais retroportuários.
A questão percorreu diferentes instâncias. A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) disciplinou a prestação dos serviços de movimentação e armazenagem por meio da Resolução nº 72/2022. No mesmo ano, após decisão do Tribunal de Contas da União (TCU), a Agência suspendeu cautelarmente as disposições relacionadas ao SSE e as cobranças correspondentes. Em 2024, ao analisar recurso da ANTAQ, o TCU reafirmou seu entendimento contrário à cobrança.
A discussão também chegou ao Poder Judiciário. Em agosto de 2024, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no REsp nº 1.899.040/SP, decidiu controvérsia envolvendo a cobrança do SSE na movimentação de contêineres de importação, entendendo, naquele caso, pela impossibilidade da cobrança diante de seus efeitos anticoncorrenciais. Mas o debate não terminou ali.
Em junho de 2025, ao apreciar uma auditoria operacional sobre a atuação regulatória e fiscalizatória da ANTAQ na movimentação de cargas conteinerizadas, o TCU voltou ao tema. No Acórdão nº 1.250/2025, o Tribunal reafirmou seu entendimento sobre a impossibilidade da cobrança do SSE e recomendou à Agência a revisão de seus normativos para identificar com maior clareza quais atividades podem ou não ser cobradas, quem são seus possíveis tomadores e em quais modalidades de trânsito aduaneiro essas cobranças podem ocorrer.
Esse histórico ajuda a demonstrar porque uma discussão tarifária pode produzir consequências muito maiores do que aparenta. Para o terminal, uma cobrança praticada de forma recorrente pode representar uma fonte relevante de receita. Para o usuário, a mesma cobrança integra o custo da operação logística. Quando sua legitimidade é questionada, portanto, o debate regulatório alcança os dois lados dessa relação: de um lado, a previsibilidade das receitas; de outro, a necessidade de impedir que serviços sejam remunerados em duplicidade ou que determinados agentes suportem custos sem fundamento regulatório suficientemente claro.
O ponto central não está em defender mais ou menos liberdade para a cobrança de serviços portuários. Está em reconhecer que receitas recorrentes precisam estar apoiadas em fundamentos regulatórios igualmente consistentes. Essa constatação se torna ainda mais importante quando consideramos a duração dessas controvérsias. Uma divergência que se prolonga por anos pode afetar decisões comerciais, modelos de precificação e projeções de receita. Quanto maior a dependência econômica de determinada cobrança, maior tende a ser também a exposição quando sua validade passa a ser discutida por reguladores, órgãos de controle ou pelo Judiciário.
Por isso, a gestão tarifária não deveria começar apenas quando uma cobrança é questionada. Antes de incorporar determinado valor à estrutura permanente de receitas, é necessário compreender exatamente qual serviço está sendo remunerado, quem é o efetivo tomador, se existe sobreposição com outras tarifas e qual é o fundamento regulatório que autoriza aquela cobrança. Não se trata apenas de conformidade, mas de previsibilidade financeira.
A própria decisão do TCU em 2025 aponta nessa direção ao cobrar maior clareza regulatória sobre as atividades passíveis de remuneração. Quanto mais precisa for a definição dos serviços, menor será o espaço para controvérsias sobre duplicidade, destinatários das cobranças e seus efeitos concorrenciais.
Em um setor no qual contratos e investimentos atravessam décadas, previsibilidade sobre receitas é tão relevante quanto controle sobre custos. E essa previsibilidade depende também da qualidade jurídica e regulatória das cobranças que sustentam a operação. Porque uma tarifa só pode ser tratada como receita previsível enquanto os fundamentos que autorizam sua cobrança forem igualmente sólidos.
*Paulo Franco (paulo.franco@francoadv.com) é sócio fundador do Franco Advogados e advogado com mais de 20 anos de experiência em contencioso de alta complexidade e estruturação de negócios, com atuação destacada no setor portuário e de infraestrutura. https://www.linkedin.com/in/paulo-franco-319b4519/
