Um terminal portuário pode permanecer plenamente operacional e, ainda assim,
deixar de atender às mesmas necessidades de mercado que justificaram sua
implantação. Em contratos que atravessam décadas, mudanças nas cadeias
produtivas, nas rotas comerciais e no perfil das cargas movimentadas podem
transformar a demanda por serviços originalmente previstos, criando oportunidades
de utilização da infraestrutura que não estavam contempladas na contratação inicial.
Do ponto de vista empresarial, adaptar a operação a essas transformações pode
representar uma decisão necessária para preservar a competitividade do
empreendimento. Juridicamente, porém, a questão é mais complexa. Afinal, até
onde um terminal pode modificar as atividades para as quais foi contratado sem
comprometer as condições que fundamentaram seu arrendamento?
A resposta exige compreender que o objeto de um contrato portuário não constitui
apenas uma descrição das atividades autorizadas. Ele integra uma estrutura de
obrigações, investimentos, projeções econômicas e condições concorrenciais que
orientaram a própria seleção do operador. A Lei nº 12.815/2013 estabelece o regime
jurídico da exploração portuária, enquanto o Decreto nº 8.033/2013 disciplina
aspectos da estruturação e execução dos contratos de arrendamento. Nesse
ambiente, a definição das cargas e das atividades permitidas não pode ser
dissociada da finalidade econômica atribuída à instalação.
Isso não significa que os contratos devam permanecer imunes às transformações
do mercado. Ao contrário, empreendimentos de longo prazo precisam admitir
mecanismos de adaptação. O desafio está em distinguir uma alteração operacional
compatível com o objeto contratado de uma modificação capaz de transformar
substancialmente as condições originais da exploração. Um exemplo dessa
discussão surgiu no Terminal de Veículos do Porto de Santos. Originalmente
estruturado para a movimentação e armazenagem de veículos e CKD, o
empreendimento passou por alterações contratuais destinadas a permitir também a
movimentação de outras cargas gerais.
Ao examinar a questão no Acórdão nº 2.658/2025, o Tribunal de Contas da União
(TCU) determinou à Autoridade Portuária de Santos que reavaliasse as alterações
realizadas, considerando seus possíveis efeitos econômicos e a necessidade de
compartilhamento de ganhos extraordinários com o poder concedente, ou
apresentasse justificativa fundamentada para dispensar a recomposição, após
avaliação da ANTAQ.
A controvérsia revela um aspecto importante: ampliar as possibilidades de
exploração de um terminal não significa apenas autorizar uma nova atividade. Dependendo das circunstâncias, essa mudança pode alterar receitas,
investimentos, condições de concorrência e a própria lógica econômica considerada
na licitação original. É nesse ponto que a flexibilidade contratual encontra seus
limites. Se determinada atividade não estava contemplada nas condições oferecidas
aos concorrentes, sua inclusão posterior exige atenção aos efeitos que essa
possibilidade poderia ter produzido sobre as propostas apresentadas. A adaptação
do contrato não pode ser analisada exclusivamente sob a perspectiva do operador
que já ocupa a instalação.
Por outro lado, impedir toda alteração do objeto contratual pode significar manter
infraestrutura disponível vinculada a uma realidade econômica que deixou de
corresponder às necessidades logísticas do país. A preservação da finalidade
pública da exploração portuária também exige capacidade de acompanhar
transformações legítimas do mercado. O equilíbrio entre essas duas necessidades
depende de critérios técnicos, transparência e fundamentação regulatória.
Alterações relevantes precisam considerar sua compatibilidade com o planejamento
portuário, os investimentos originalmente assumidos, os efeitos concorrenciais e a
distribuição dos benefícios econômicos decorrentes da nova atividade.
Para os investidores, essa previsibilidade é essencial. A possibilidade de adaptação
contratual pode contribuir para a continuidade econômica do empreendimento, mas
a ausência de critérios claros para sua autorização também amplia o risco de
questionamentos administrativos e judiciais. Já para o poder público, a questão
envolve preservar as condições de utilização da infraestrutura sem impedir que ela
continue atendendo, de maneira eficiente, às necessidades do setor.
Não se trata, portanto, de escolher entre contratos rígidos e contratos
permanentemente modificáveis. Trata-se de reconhecer que a estabilidade jurídica
de um empreendimento de longo prazo depende tanto da preservação das
condições originalmente pactuadas quanto da existência de mecanismos legítimos
para sua evolução. É preciso estar ciente que, na infraestrutura portuária, adaptar
um contrato às mudanças do mercado pode ser necessário. O que não pode se
perder nessa adaptação é a lógica jurídica, econômica e concorrencial que justificou
sua celebração.
Paulo Franco (paulo.franco@francoadv.com) é sócio fundador do Franco Advogados e
advogado com mais de 20 anos de experiência em contencioso de alta complexidade e
estruturação de negócios, com atuação destacada no setor portuário e de
infraestrutura. https://www.linkedin.com/in/paulo-franco-319b4519/
